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  • 《事业单位国有资产管理暂行办法》解读
    2015-03-11 08:55   审核人:

    《事业单位国有资产管理暂行办法》解读

    财政部教科文司

    一、《办法》出台的意义

    《办法》是今后一个时期规范和加强事业资产管理的指导性文件,是财政部门在部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线等各项财政改革的基础上,不断充实和完善财政管理职能,拓展政府理财领域,提高政府为民理财能力的一项重大举措。《办法》的出台,标志着我国事业资产管理工作进入了一个崭新的阶段,将对我国的社会主义市场经济体制及节约型社会、和谐社会建设产生深远的影响。以《办法》为指导,进一步加强事业资产管理,具有十分重要的意义。

    --加强事业资产管理是健全国有资产管理体制,完善社会主义基本经济制度的必要举措。事业资产是国有资产的重要组成部分,但长期以来我们对国有资产的认识和运作往往偏重于国有企业经营性资产,对事业资产关注不够。1998年至今,财政部门、主管部门、国资监管机构、政府机关事务管理机构等部门均从不同角度对事业单位国有资产进行了监管,并取得了一定成效。但由于具体监管职责不很清晰,造成事业单位国有资产管理具体工作中,存在着职责交叉和管理的真空,使得事业资产监管成为国有资产管理体制中十分薄弱的环节。因此,加强事业资产管理,是当前形势下健全我国国有资产监管体制,完善社会主义基本经济制度的一项必要举措。

    --加强事业资产管理是完善公共财政体制,切实转变政府职能的客观需要。按照公共财政的要求,市场在资源配置中发挥基础性作用,政府应主要负责提供公共产品和公共服务,这也正是社会主义市场经济条件下政府职能由传统的管理型向服务型转变的核心要求。近年来,财政部门积极推进部门预算改革、国库集中收付改革等各项财政改革,不断完善公共财政框架体系,从财政资金的管理层面实现了公共财政改革的重大突破。但由于在资产管理方面还缺乏有效的措施和手段,很大程度上制约了公共财政功能的发挥,也限制了政府公共服务水平的进一步提高。为此,各级财政部门必须拓展政府理财领域,通过加强事业资产管理,合理配置和有效利用国有资产,充分发挥其在事业单位履行职能方面的物质基础作用,以实现公共财政的目标要求,切实推进政府职能转变。

    --加强事业资产管理是理顺收入分配关系,构建社会主义和谐社会的基础环节。健全的收入分配制度和规范的收入分配秩序,是社会稳定、和谐的前提和保证。随着我国经济规模的不断扩大和公共财政建设步伐的加快,国家对公共事业的保障力度将进一步加大,事业单位国有资产的规模也将快速增长。从完善事业资产管理体制入手,强化对事业资产的监管,可以切实推进事业单位津贴补贴规范工作和工资制度改革,从源头上遏制津贴补贴发放混乱的现象,为构建社会主义和谐社会提供保证。

    --加强事业资产管理是降低事业运行成本,建设节约型社会的必然要求。建设节约型社会,首先应从降低政府和事业单位运行成本做起。因此,必须强化节约意识,加强管理,采取有效措施维护事业资产的安全完整、防止国有资产流失,并对现有存量资源进行有效整合,使其发挥最大使用效益,坚决杜绝资产的闲置浪费。同时,根据事业单位履行职能的需要,结合存量资产使用状况,合理安排预算,实现以存量制约增量、以增量激活存量,从而有效降低政府运行成本,节约社会资源,加快推进节约型政府、节约型社会建设。

    二、适用范围

    《办法》第二条规定“本办法适用于各级各类事业单位的国有资产管理活动。”要准确把握《办法》的适用范围,必须明确以下几点内容:

    第一,《办法》所称事业单位应当是按照国家有关事业单位登记管理的规定登记或备案的事业单位。根据2004年6月27日《国务院关于修改〈事业单位登记管理暂行条例〉的决定》,修订后的《事业单位登记管理暂行条例》第二条:“本条例所称事业单位,是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”另外,《办法》附则中明确了占有、使用国有资产的社会团体和民办非企业单位需参照本《办法》执行。

    第二,“各级”是指包括中央和地方各级政府管辖的事业单位。按照现行规定,事业单位实行分级登记管理,县级以上各级人民政府机构编制管理机关所属的事业单位登记管理机构负责实施事业单位的登记管理工作。《办法》是全国性的,对全国各级事业单位国有资产管理具有普遍约束力,即在各级政府事业单位登记管理机关登记或备案的事业单位,均适用本办法。

    第三,“各类”是指包括各种类型的事业单位。事业单位类型众多,从涉及的行业来划分,有教育类、科技类、文化体育类、卫生类、经济建设类、农林水气类,等等。从经费来源划分,主要包括财政补助和经费自理两大类。尽管各种类型的事业单位有其各自特殊的活动规律,但作为事业单位,其在资产管理上存在共性要求,均适用本《办法》的原则规定。

    第四,《办法》适用范围限定在“国有资产管理活动”。这是因为,虽然事业单位本身和其举办资产来源均属于国有,但在事业单位的业务和经济活动中必然也会涉及一些非国有资产,而这些“非国有资产”不属于本办法规范的范围。

    第五,《办法》附则中规定了属于上述范围,但不适用本《办法》的特例。即企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位应由财政部门按照企业国有资产监督管理的有关规定实施监督管理;参照公务员管理的事业单位和社会团体则应执行行政办法。

    三、主要特点

    《办法》与1995年原国家国有资产管理局、财政部颁发的《关于印发〈行政事业单位国有资产管理办法〉的通知》(国资事发[1995]17号)(以下简称17号文件)相比,有以下几个特点:

    --进一步明确了管理机构及其管理职责。《办法》构建了“财政部门-主管部门-事业单位”三级管理模式,并进一步明确了三个管理主体在资产管理工作中的具体职责和权限。按照新的体制,财政部门、主管部门、事业单位要明确管理机构和人员,分别对事业资产实施综合管理、监督管理和具体管理。考虑到事业单位性质及事业资产管理工作的复杂性,规定“财政部门根据工作需要,可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成”,这为各级财政部门结合实际需要安排工作重点、提高工作效率增加了灵活性。

    --体现了资产管理与预算管理、财务管理相结合的新理念。以往资产管理的突出弊病在于与预算管理、财务管理相脱节,这既不利于资产管理的规范,也限制了预算和财务管理水平的提高。《办法》突出强调了资产管理应坚持与预算管理、财务管理相结合的原则,并在多个条款予以了具体体现。如规定限额以上资产购置事项经财政部门审批方可纳入预算;规定资产处置批复是财政部门安排预算的重要依据等等。

    --体现了资源整合和共享共用的新理念。针对事业资产普遍存在的闲置浪费、使用效率不高的现象,《办法》强调财政部门、主管部门和事业单位要积极推动事业资产的有效整合和共享共用,并明确了主管部门、财政部门对事业单位长期闲置、低效运转或超标准配置资产的调剂权,体现了优化事业资产配置、整合事业资源的要求。

    --取消了“非经营性资产转经营性资产”的概念。过去将事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借作为“非经营性资产转经营性资产”行为来规范和管理,《办法》取消了这一概念。这主要是考虑:一是“经营性”与“非经营性”往往较难界定,且存在相互转化而不是单向转化的问题。二是部分资产虽然已用于投资或出租、出借、担保,但在事业单位的会计账面中仍然反映为事业单位占有的资产,只是资产的使用方向发生了变化,本质上还是非经营性质,有别于国资委管理的“经营性资产”。因此《办法》不再采用“非经营性资产转经营性资产”的概念,明确“事业单位国有资产的使用包括单位自用和对外投资、出租、出借、担保等方式。”

    --强化了国有资产收益的管理。事业单位国有资产收益监管不严,是导致收入分配秩序混乱的根源之一。《办法》按照政府非税收入管理的有关规定,结合事业单位财务制度改革的方向,强调了对事业单位国有资产处置收入和有偿使用收入的管理要求。

    --实现了对事业单位各项资产的全面管理。《办法》包含的资产范围不仅指实物资产,也包括非实物资产;不仅包括固定资产管理,还包括流动资产、对外投资、无形资产等其他形态的资产管理。《办法》涵盖的管理内容也比较全面,既包括了资产配置、使用、处置各个不同环节的管理要求,也对产权登记、纠纷处理、资产评估、资产清查和资产报告等基础管理工作进行了全面规范。

    --增加了对事业资产实行信息化管理的新规定。《办法》明确提出要建立和完善事业单位国有资产管理信息系统,对事业资产实行动态管理,体现了信息化时代资产管理的突出特点和要求。

    四、管理原则

    《办法》第四条规定:“事业单位国有资产管理活动,应当坚持资产管理与预算管理相结合的原则,推行实物费用定额制度,促进事业资产整合与共享共用,实现资产管理和预算管理的紧密统一;应当坚持所有权和使用权相分离的原则;应当坚持资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则。”

    --关于资产管理与预算管理相结合的原则

    预算管理与资产管理是互为前提和基础,既相互促进,又相互制约。一方面,财政预算是资产形成的主渠道,预算管理水平的高低决定着资产配置的合理性。事业单位资产的日常维持运转和价值补偿主要依靠预算安排来实现,其增量更直接来源于单位的年度预算。预算安排的不合理,将造成资产配置的不公平,导致资产的闲置浪费,降低资产使用效益。另一方面,资产存量是核定单位预算的重要基础,资产管理水平影响着预算资金分配的科学性和有效性。只有在准确掌握单位资产存量、建立科学的资产配置标准体系的基础上,才能结合单位履行职能的需要,科学核定单位资产收益、资产配置、资产消耗等预算。

    --关于所有权与使用权相分离的原则

    所有权属于国家,使用权在单位。所有权是财产主体对财产客体的排他的最高支配权,是财产权的核心。占有权是对财产的实际控制权。使用权以占有权为前提,不占有就不能使用。当所有权与财产分离后,所有人的所有权与使用权发生分离。所有权与使用权分离的情况下,收益权可以由法律规定由所有人和使用人共同享有。对国有企业来讲,所有权和经营权分离是政企分开的要求;而对事业单位来讲,所有权和使用权相分离是政事分开的要求。事业单位国有资产的所有权由财政部门代表国家来行使,占有使用权由事业单位行使,二者必然要求分离。

    --关于资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则

    资产管理是财务管理的重要组成部分。现行《事业单位财务规则》中,将资产管理作为专门一章做了详细规定和阐述。从单位内部管理的角度看,资产管理也不能脱离财务管理,并要做到账账相符、账实相符,实物与资产账、资产账与财务账都应衔接一致。

    --关于实物管理与价值管理相结合的原则

    这是从不同的侧面、不同的角度对资产进行的全面管理。价值管理侧重于以货币形式记录单位占有、使用资源的规模、消耗和结构,与经费的收支紧密相连;实物管理则是从资产具体形态的购置、使用、处置等各个环节入手,对资产实施全方位的管理、维护。在配置环节,实物资产既要能满足工作和业务活动需要,又要经济、节约,资产价值要及时准确入账,按制度规定真实予以反映;在处置环节,实物资产的毁损、灭失都要证明齐全、手续齐备,资产价值则要按照财务制度规定及时进行账务处理,做到账实相符;在资产使用环节,不仅要考虑实物形态的资产运行和维护,同时要考虑其价值链条。此外,事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借等行为,还涉及国有资产权益、收益的财务管理。

    五、管理体制

    《办法》第五条规定:“事业单位国有资产的管理实行国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用的管理体制。”

    --关于“国家统一所有”

    事业资产是以国有资产初始投入,并由国家财政资金不断补偿积累形成,因此属于国家所有。事业单位国有资产的使用目的是提供公共服务或公共产品,公共产品的非竞争性、非排他性的特点决定了其资产的国家所有和国家提供。

    --关于“政府分级监管”

    各级政府代表国家对本级事业资产实施监管。一级政府一级财权一级事权,各级政府代表国家行使着所有者权利。中央政府和地方政府的财权分离后,一级政府一级财权,每级政府都承担着对等的财权和事权,每级政府都要为本辖区的公共服务和公共产品的满足和发展提供必要的财力支持和管理支持,所以,政府分级监管是财权和事权统一的体现,也是资产管理与预算管理、财务管理相结合的体现,是资产管理的内在规律的要求。

    --关于“单位占有使用”

    事业单位拥有对本单位资产的占有使用权和事业法人的自主经营权,并在国家资产管理的法律、行政法规的规范下,占有、使用国有资产;国有资产管理部门不能随意干涉事业单位正常的业务活动。但是,事业单位享有占有、使用权,并不意味可以任意安排资产的使用方向。国家配备给事业单位资产是保证其完成事业发展任务的重要资源,单位若将资产用于对外投资、出租、出借等经营活动,则必须经过财政部门的批准。

    --事业资产管理的配置、使用、处置

    作为今后一个时期规范和加强全国事业资产管理的指导性文件,《办法》涵盖的管理内容比较全面,包括对资产配置、使用、处置等各个不同环节都作了具体明确的规定。本文侧重就资产处理的几个主要环节及相关知识,进行讲解。

    一、事业资产的配置

    事业单位资产配置的根本宗旨是为了满足事业单位履行职能和促进事业发展的需要。配置的主体可以是财政部门或主管部门,也可以是事业单位自身。配置方式或途径主要有购置和调剂两种。

    (一)事业资产配置的标准制定

    《办法》第六条第(二)款明确要求财政部门需承担“研究制定本级事业单位实物资产配置标准和相关的费用标准”的职责。

    事业单位资产配置标准的制订,应把握三点基本原则:(1)分类制订。由于事业单位涉及行业多、资产类型复杂,制定配置标准时应按不同行业、不同类型、不同规模、不同地区等多种类别来分别制订;(2)以资产信息报告和资产使用绩效为基础。配置标准应该在全面、准确、详细收集资产实物量、价值量信息,科学评价资产使用绩效的基础上测算、修正后生成;(3)为预算管理精细化服务。各级财政部门要结合当地经济和事业发展实际情况及事业单位履行职能需要,以促进预算安排的科学合理和财政资源的优化配置为目标,逐步建立和完善本级事业资产配置的标准体系。

    (二)事业资产配置的必要条件

    根据《办法》第十二条的规定,一个单位是否需要配置资产应当具备三个必要条件:

    --现有资产无法满足事业单位履行职能的需要。

    --难以与其他单位共享、共用已有资产。

    --难以通过市场购买产品或者服务的方式代替配置资产,或者通过市场购买的方式成本过高。事业单位履行职能需要且难以与其他单位共享、共用已有资产的情况下,如果市场提供的产品或服务能满足事业单位需要,并且购买该产品或服务的支出比购置所需资产的支出更加经济,应通过购买市场服务的方式来满足履行职能的需要。

    (三)事业资产的整合和共享共用

    我国事业单位占有大量的事业资源,但重复建设、共用共享程度低、使用效率不高的问题比较突出。在不断加大社会事业投入的同时,只有从根本上解决事业资源重复、分散,使用效率低下问题,才不会造成大规模的浪费。

    当前,推进事业资产整合与共享共用面临着许多困难,如体制的局限,部门、单位、地方之间的利益局限等。《办法》第六条第(三)款、第七条第(四)款及第八条第(五)款分别明确了财政部门、主管部门、事业单位在促进事业资产整合与共享共用方面的职责。其中,财政部门主要负责建立事业单位国有资产整合、共享、共用机制;主管部门主要负责优化本部门事业资产配置,促进本部门事业资产共享共用;事业单位则负责本单位存量资产的有效利用,积极参与大型仪器、设备等资产的共享、共用和公共研究平台建设工作。

    (四)事业资产购置的审批手续

    《办法》区分不同资金来源渠道,按照资产管理与预算管理相结合的思路,对规定限额以上的资产购置明确了不同的审批程序。

    --事业单位向财政部门申请用财政性资金购置规定限额以上资产的(包括事业单位申请用财政性资金举办大型会议、活动需要进行的购置),无论是否属于政府采购范围,在单位编制年度部门预算前,都应先编制资产购置计划。经财政部门审批同意的资产购置计划方可列入单位的年度部门预算“一上”草案。经财政部门批准的资产购置计划,作为财政部门批复部门预算的依据。资产购置的预算资金安排,由财政部门在批复部门预算时统筹财力综合考虑。具体程序如《办法》第十五条规定。

    --为解决用项目经费购置资产与预算管理相脱节的问题,事业单位的主管部门或其他部门向事业单位拨付的项目经费,不论项目以何种方式管理,有关部门对项目评审完成后,在下达经费前,应当将涉及规定限额以上的资产购置事项报同级财政部门批准。在审定项目时,拨付项目经费的有关部门负责对项目确需资产进行审核。然后,财政部门负责对资产配置的方式进行审核,根据现行资产状况决定是以购置的方式,还是以调剂或共享的方式来配置资产。

    --为保证主管部门对所属事业单位资源配置进行正确的引导和监控,避免事业单位盲目扩张,《办法》第十七条对事业单位利用其他资金购置资产的行为进行了规定。其他资金是指《办法》十五条和十六条规定以外的资金,事业单位用其他资金购置规定限额以上资产的,报主管部门审批;主管部门应当将审批结果定期报同级财政部门备案。

    二、事业资产对外投资、出租、出借、担保

    《办法》取消了“非经营性资产转经营性资产”的概念,明确了“事业单位国有资产的使用包括单位自用和对外投资、出租、出借、担保等方式”。

    (一)对外投资、出租、出借、担保审批的必要性

    事业单位对国有资产的占有使用权,是为了满足和保障其履行职能、发展事业的需要。从理论上讲,事业单位占有使用的资产不应用来对外投资或出租、出借、担保。国家允许利用事业资产进行经营活动,是基于弥补事业单位财政经费供给不足和许多事业单位自身具有创收能力、可以通过投资等方式来满足自身事业发展需要的现实考虑。

    当前事业单位经营行为较为普遍,但由于缺乏有效的管理控制,违背了政策初衷,暴露出很多问题,在一定程度上扰乱了社会主义市场经济秩序和收入分配秩序,造成了国有资产大量流失。《办法》第二十一条对事业单位经营行为的审批程序要求进行了明确的规定,即“事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证,并提出申请,经主管部门审核同意后,报同级财政部门审批。法律、行政法规另有规定的,依照其规定。”其中,“法律、行政法规另有规定的,依照其规定”是指《担保法》、《土地法》、《证券法》、《公司法》等相关法律及其他行政法规对事业单位有关对外投资、出租、出借和担保等行为及审批程序另有规定的,应当依照其规定执行。鉴于实际工作中事业单位对外投资或出租、出借、担保事项较多的现状,为体现加强管理和提高效率并重的要求,按照《办法》的第十条的规定,财政部门可以结合实际设定审批限额标准,在限额标准以下的由主管部门审批,同时抄报财政部门备案。

    (二)事业资产有偿使用收入管理

    事业单位国有资产有偿使用收入包括事业单位对外投资取得的投资收益,以及利用国有资产出租、出借或提供担保等取得的收入,不包括事业单位国有资产处置取得的收入。考虑到事业单位类型多、收入来源多元化等复杂情况,且事业单位改革总体方案尚未出台,《办法》没有对国有资产有偿使用收入全部实行“收支两条线”管理。《办法》第二十三条规定,“事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入应当纳入单位预算,统一核算,统一管理。国家另有规定的除外。”这里,“纳入单位预算,统一核算,统一管理”是现行财务制度对事业单位收入管理的统一规定。今后将结合分类推进事业单位改革的进程,按照激励和约束并重的原则,研究制定事业单位国有资产有偿使用收入的具体管理办法。

    三、事业资产处置

    《办法》第二十四条规定:“事业单位国有资产处置,是指事业单位对其占有、使用的国有资产进行产权转让或者注销产权的行为。处置方式包括出售、出让、转让、对外捐赠、报废、报损以及货币性资产损失核销等。”将货币性资产损失核销也列为资产处置的一种形式。这主要是考虑到,事业单位国有资产处置应包括事业单位的全部财产,即不仅包含实物资产,而且包含无形资产,以及应收账款、对外投资形成的股权等货币性资产。因此,对事业单位国有资产处置的管理范围也应延伸到事业单位全部财产。

    (一)处置的原则

    《办法》第二十八条规定:“事业单位国有资产处置应当遵循公开、公正、公平的原则。事业单位出售、出让、转让、变卖资产数量较多或者价值较高的,应当通过拍卖等市场竞价方式公开处置”。处置资产的公开主要是指国有资产出售要信息公开透明,避免“暗箱操作”;公正是指国有资产处置严格遵守国有资产管理的有关规定,履行规定的程序;公平是指要对每一个购买者给予相同的待遇,不能有歧视和特殊的优惠。

    事业单位国有资产的出售、出让、转让、变卖等要逐步市场化。应通过竞价、多方案比较,选择、确定受让者,以实现转让资产价值的最大化。对于处置资产数量较多或者价值较高的,必须通过拍卖、产权交易市场以公开竞价方式出售或转让。

    (二)房屋建筑物、土地、车辆的处置和货币性资产损失核销的审批权限

    对事业单位占有、使用的房屋建筑物、土地、车辆和货币性资产等单位的主要资产的处置,直接影响到单位工作的正常开展,并且处置过程易受人为主观因素的影响,造成国有资产的流失,《办法》规定,上述资产无论其金额大小,一律报经主管部门审核同意后报财政部门审批。近期财政部将另行出台具体的资产处理办法,对事业单位资产处置进行详细和可操作性的规定。基本思路是:

    --房屋建筑物

    对房屋建筑物处置要区分具体情况进行审批。对于已达到使用年限的房屋建筑物报废,事业单位要按照财务制度有关规定,并附有关材料后报主管部门批复,主管部门将审批结果报财政部门备案即可。对未达到使用年限,但事业单位根据事业发展需要,需提前报废的房屋建筑物,在专业技术鉴定机构科学鉴定后,经主管部门审核后报财政部门审批。根据市政建设规划要求需拆迁的,主管部门审核后报财政部门进行合规性批复,如市政规划建设需要处置的、基建立项需原地拆除重建等。对于房屋建筑物的转让,应委托中介机构进行评估后,按照规定履行报批。

    为充分体现主管部门资产管理的责任,提高资产管理工作效率,对按照上述思路需报财政部门审批的房屋建筑物处置事项,财政部门也可根据工作需要,授予主管部门一定的审批权限,即限额以下的处置事项由主管部门审批,报财政部门备案。主管部门在审批后应当加强收益的监缴,保证资产处置收益上缴财政专户。

    --土地

    土地资产的配置和处置由国土资源等部门管理、处置较为复杂,也较特殊,国家相关的法律、部门行政法规均有规定,具体处置要按照现行的有关规定执行。但土地作为事业单位的重要资产,在办理土地处置手续前,主管部门和财政部门应进行前置性审批(审核)。即事业单位应在主管部门和财政部门同意处置此类资产事项后,事业单位才能办理土地处置手续。没有财政部门和主管部门审核意见,事业单位不得擅自申请办理土地处置事项。财政部门和主管部门对这类资产的审批(审核)只是代表资产所有者对该资产是否应该处置所做出的一种判断和决定,并不代替国家相关法律、行政法规的程序性和实体性决定。

    --车辆

    车辆处置事项比较普遍,相对土地和房屋建筑物来讲较容易操作,具体也可以分两种情况审批。一是对达到法定报废年限或强制报废标准的车辆,各车辆占有、使用单位按国家有关强制规定处置后,凭相关部门的处置文书报财政部门和主管部门备案;二是对未达到报废年限的车辆处置,各车辆占有、使用单位应按规定报批(附有关材料)。其中规定限额以下的授权主管部门审批,规定限额以上的由财政部门审批。资产处置收益要上缴财政专户。

    --货币性资产损失

    在前面已予以表述,货币性资产损失无论金额大小,都要按照财务制度和《办法》的规定,经主管部门审核并报财政部门审批后,方可核销。

    (三)非特定资产的处置审批

    对于房屋建筑物、土地、车辆的处置和货币性资产以外的非特定资产,《办法》按拟处置资产金额的不同,明确了财政部门和主管部门不同的审批权限。即资产单位价值或者批量价值在规定限额以上资产的处置,经主管部门审核后报同级财政部门审批;规定限额以下资产的处置报主管部门审批,主管部门将审批结果定期报同级财政部门备案。与1995年的17号文件相比,《办法》除考虑资产“单位价值”外,还增加了“批量价值”的要求。这里的价值指的是事业单位资产的账面原值。

    从事业单位来讲,非特定资产是指除房屋建筑物、土地、车辆、货币性资产以外的资产。如:事业单位占有使用的广播电视发射机、采编设备,计算机、体育器材、检查设备等专用设备、专用仪器等。特别要强调的是,事业单位要加强对本单位专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉等无形资产的出售、转让行为的管理,防止无形资产流失。

    同样,国家相关的法律、行政法规对部分类别的资产有规定使用年限和强制性报废规定的,《办法》中规定,“法律、行政法规另有规定的,依照其规定”。即对于达到使用年限的专用设备,或达到国家强制性规定报废的资产处置事项,财政部门和主管部门不设置前置审批程序,各占有使用单位按国家有关强制规定处置后,凭相关部门的处置文书报财政部门和主管部门备案。但非正常报废的资产,须报主管部门或同级财政部门审批。

    (四)事业资产处置收入管理

    《办法》第二十九条规定:“事业单位国有资产处置收入属于国家所有,应当按照政府非税收入管理的规定,实行‘收支两条线’管理”。即事业单位的国有资产属于国家所有,其国有资产处置收入理应由国家根据发展和改革需要来作出相应规定。《办法》重新对资产处置收入作出了新的规定。即事业单位资产处置收入要及时、足额上缴同级财政专户或者国库,实行“收支两条线”管理。之所以这样要求,主要基于以下考虑:

    --建立公共财政体制的需要。资产管理是财政管理的重要内容,是建立健全公共财政体制的要求,随着财政改革的不断深入,资产管理与预算管理的结合将越来越紧密,改革要求对资产处置收入作出新的规定。

    --加强非税收入管理的要求。非税收入是政府财政收入的重要组成部分,而国有资产收益又是非税收入的重要组成部分,按照要求应加强管理。从当前看,国有资产收益包括国有资产有偿使用收入和国有资产处置收入,应根据管理的需要,相应分别实行纳入单位预算统一管理和实行“收支两条线”管理。

    --改革收入分配制度和规范资产处置的要求。资产管理薄弱是津贴补贴发放混乱的根源之一,规范收入分配秩序和津补贴发放客观上要求规范和加强事业单位资产处置收益的管理。由于资产管理的有关制度滞后,近几年来事业单位的资产处置及其收入的管理不太规范,如将处置收入违反规定用于职工补贴等,这些问题都应加以规范。

    《办法》2006年7月1日实施后,事业单位的资产处置收入应按照政府非税收入管理的规定,实行“收支两条线”管理。财政部将研究制定事业单位国有资产处置收入管理的具体办法。省级财政部门应按照《办法》要求尽快出台具体办法。主管部门在审批规定限额以下的资产处置事项后,要按照《办法》的要求,切实履行起资产处置收入上缴的监管,将资产处置收入及时、足额上缴财政专户。

    --事业资产基础管理工作及监管责任

    《事业单位国有资产管理暂行办法》(以下简称《办法》)分别对产权登记、纠纷处理、资产评估、资产清查和资产报告等基础管理工作进行了规范,并对事业资产的监督管理责任制等作了明确规定,本文就事业资产管理的主要基础工作及监督管理工作、今后的工作思路等进行讲解。

    一、产权登记

    《办法》的第三十条规定:“事业单位国有资产产权登记(以下简称产权登记)是国家对事业单位占有、使用的国有资产进行登记,依法确认国家对国有资产的所有权和事业单位对国有资产的占有、使用权的行为”,从而明确了事业单位国有资产产权登记的主体是国家,参与者是使用资产的事业单位,登记的内容主要是事业单位国有资产的产权状况。

    (一)开展产权登记工作的必要性。事业单位产权登记是施行事业单位国有资产管理的起点和基本手段,产权管理是资产管理区别于其他财务管理活动的主要特征。首先,通过产权登记,可以强化各单位资产的产权意识,明晰单位资产的产权关系,即事业单位资产属于“国家所有”,单位只有占有、使用权;其次,能够明确权利和责任。在明晰产权关系的基础上,通过产权登记,确定了所有者与占有、使用者各自的权利和责任,各尽其职,各负其责,使事业单位国有资产管理工作得到加强。第三,在事业单位办理法人年检、政府采购、改制、资产处置和利用国有资产对外投资、出租、出借、担保等事项时,财政部门或其授权的主管部门核发的《事业单位国有资产产权登记证》,可以作为本单位占有使用国有资产状况的重要法律凭证。产权登记是实现产权清晰的重要途径,只有清晰界定事业单位国有资产产权,才能为资产的安全完整、合理配置和有效使用奠定基础。通过产权登记,以法律形式确认国家对国有资产的所有权和事业单位对国有资产的占有、使用权,是确保所有权与使用权相分离的有力手段。

    (二)办理产权登记单位的范围。根据《办法》规定,凡占有、使用国有资产的事业单位、社会团体和民办非企业单位都必须向同级财政部门或者经同级财政部门授权的主管部门申报、办理事业单位国有资产产权登记;但实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位和参照公务员管理的事业单位或社会团体除外。

    (三)产权登记的定期检查。对事业单位产权登记情况进行定期检查,可以及时反映事业单位国有资产产权变更和单位的基本情况的变化,使政府管理部门能够随时掌握事业单位资产的真实状况,为各项资产管理活动提供全面、准确的数据。《办法》第三十五条规定:“各级财政部门应当在资产动态管理信息系统和变更产权登记的基础上,对事业单位国有资产产权登记实行定期检查。”考虑到年检的工作量较大,《办法》未对检查期限作统一要求,各地可结合工作需要灵活安排。

    二、产权纠纷及处理

    (一)产权纠纷的含义。产权纠纷是指由于财产所有权及经营权、使用权等产权归属不清而发生的争议。

    (二)产权纠纷的处理。事业单位国有资产产权纠纷的处理应本着实事求是,公正、公平的原则依法进行。

    《办法》第三十六条规定,事业单位与其他国有单位之间发生产权纠纷,由两方当事人先行协商解决。协商无法解决的,向同级或者共同的上一级财政部门申请调解或裁定。财政部门无法调解或裁定的,事业单位可报有管辖权的人民政府处理。

    《办法》第三十七条规定,事业单位与非国有单位或者个人之间发生产权纠纷的,事业单位应根据情况提出拟处理意见,经主管部门审核后报同级财政部门;经财政部门批准的产权纠纷处理意见,作为事业单位与对方当事人协商解决的依据。协商依然无法解决的,依照司法程序处理。

    三、资产评估

    资产评估是指按照特定目的对被评估资产某一时点的价格进行评定、估算,从而确定其价格的经济活动。

    (一)事业单位需要进行国有资产评估的事项。《办法》第三十八条规定,事业单位有下列情形之一的,应当对相关国有资产进行评估:

    --整体或者部分改制为企业;

    --以非货币性资产对外投资;

    --合并、分立、清算;

    --资产拍卖、转让、置换;

    --整体或者部分资产租赁给非国有单位;

    --确定涉讼资产价值;

    --法律、行政法规规定的其他需要进行评估的事项。

    (二)事业单位不需要国有资产评估的情形。《办法》第三十九条规定,事业单位有下列情形之一的,可以不进行资产评估:

    --经批准对事业单位整体或者部分资产无偿划转;

    --行政事业单位下属的事业单位之间的合并、资产划转、置换和转让;

    --发生其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为,报经同级财政部门确认可以不进行资产评估的。

    经批准的事业单位整体或者部分资产无偿划转后,该部分资产的流向、用途等一般都有明确规定,因而,不需进行资产评估,也不会发生国有资产流失的情况;另一方面,事业单位下属事业单位(包括独资企业)间的合并、资产(产权)划转、置换和转让等行为,不会影响国有资产权益归属,它与报经同级财政部门确认的其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为,都可不进行资产评估。

    (三)几种事业单位资产评估的特殊情况。(1)涉及股权投资的资产评估。事业单位进行整体资产评估涉及股权投资的,应按照原国家国有资产管理局下发的《资产评估操作规范意见(试用)》(国资办发[1996]23号)中的有关规定评估股权投资,即“对于控股的长期投资,应对被投资企业进行整体评估,评估人员到现场实地检查其资产和负债,全面进行评估。评估方法以重置成本法为主,特殊情况下也可单独采用收益现值法或现行市价法。对于非控股的长期投资,一般应采用收益现值法进行评估。”(2)所投资企业原股东股权比例发生变动时需评估的资产范围。事业单位所投资企业原股东股权比例变动的情形主要是指增资扩股,一般包括国有控股及参股有限责任公司、股份有限公司以及中外合资合作企业吸收新股东入股,以及上述公司企业原股东改变原出资比例的增资扩股等。涉及上市公司国有股东股权比例变动的,按照国务院和财政部的有关规定执行。事业单位所投资企业原股东比例变动时,需要对占有单位的整体资产进行评估;如果原股东或新吸收的股东以非货币资产增资或出资的,对其追加投资或出资的资产也应进行评估。对于事业单位所投资企业原股东同比例增资扩股的,无需对该企业整体资产进行评估,只需对其股东增资新投入的非货币资产进行评估。(3)转让产权(股权)时需评估的资产范围。事业单位转让产权(股权)是指事业单位将其持有的全部或部分产权(股权)有偿出让的行为。转让上市公司国有股权按照国务院和财政部的有关规定执行。事业单位转让产权(股权)时,需要对所投资企业整体资产进行评估。(4)收购非国有资产时需评估的资产范围。事业单位收购非国有资产一般包括:收购整体或部分非国有单位产权、存货、固定资产、无形资产、土地使用权等情形。事业单位收购整体或部分非国有单位产权时,需对非国有单位整体资产进行评估。事业单位收购非国有单位部分资产时需对拟收购的部分资产进行评估。(5)接受非国有单位以实物资产偿还债务时需评估的资产范围。事业单位接受非国有单位以实物资产偿还债务,一般是指非国有单位以其存货、固定资产等抵偿其所欠事业单位债务的情形。事业单位接受非国有单位以实物资产偿还债务时,应当对非国有单位用以偿债的资产进行评估。

    四、资产清查及资产管理信息系统

    (一)资产清查。事业单位资产清查,主要是指预算单位全面清查各类财产和债权债务,核实人员状况、收入渠道、支出结构及水平等基本情况,并按国家规定对清出的问题进行必要账务处理和重新核实事业单位占有国有财产的工作。“资产清查”的内容与过去的“清产核资”基本相同,但《办法》没有沿用“清产核资”概念,主要是从便于区别企业的清产核资和体现事业单位不需要核定资本金来考虑的。

    资产清查分两种情形,一种是根据国家或地方政府工作需要统一部署进行的资产清查;另一种是事业单位因特定经济行为需要而开展的资产清查,比如转制、发生重大自然灾害造成资产严重损失等等。在资产清查的组织架构方面,根据国家或地方政府工作统一部署开展的资产清查,由事业单位的主管部门、占有使用资产的事业单位在财政部门的领导下开展本部门、本单位的资产清查工作。主管部门或事业单位组织开展的资产清查,由主管部门或事业单位自行组织开展,但应履行有关立项手续。

    根据《办法》第四十二条的规定,事业单位有下列情形之一的,应当进行资产清查:

    --根据国家专项工作要求或者本级政府实际工作需要,被纳入统一组织的资产清查范围的,如为了摸清事业单位资产家底,财政部即将在全国部署开展事业单位资产清查;

    --进行重大改革或者整体、部分改制为企业的,如科研院所转企改制过程中,为了摸清资产底数、核实、核定资本金,需要开展资产清查;

    --遭受重大自然灾害等不可抗力造成资产严重损失的;

    --会计信息严重失真或者国有资产出现重大流失的;

    --会计政策发生重大更改,涉及资产核算方法发生重要变化的;

    --同级财政部门认为应当进行资产清查的其他情形。

    目前正在进行的科研院所改制、文化事业单位转制以及事业单位机构改革都要对相关的事业单位进行资产清查。

    (二)资产信息管理系统。《办法》第四十五条规定:“事业单位应当按照国有资产管理信息化的要求,及时将资产变动信息录入管理信息系统,对本单位资产实行动态管理,并在此基础上做好国有资产统计和信息报告工作。”明确提出了要建立和完善事业单位国有资产管理信息系统,对事业资产进行动态监管,体现了信息化时代的新特点和新要求,并将进一步提高资产管理的效率,具有重要的现实意义。

    首先,信息化管理作为一种管理手段,其目的是基于信息化管理所获得的基础数据来实现查询、统计、分析并辅助决策。构建有效的事业单位国有资产管理模式,就是要以强大的现代网络信息技术手段为依托,借助一套科学、合理的事业单位国有资产管理信息系统,将管理思想、管理制度、管理规范固化为数字化的管理程序,实现对事业资产的精细化、信息化管理。

    其次,对事业单位国有资产信息进行管理与报告,目的是实现对事业资产从入口到出口各个环节的动态管理,便于财政部门和主管部门及时、全面地掌握事业单位国有资产总体状况,避免“前清后乱”,从而为资产管理和预算管理的结合提供更多的信息支持,为整合事业资源,实现事业资产共享、共用和优化配置创造条件。

    再次,对事业单位国有资产实行信息化管理,是提高资产管理效率和绩效考评的要求。21世纪是信息化时代,事业资产管理应当充分运用现代化的信息技术,利用事业资产管理信息系统的查询、预警等功能,节省人力物力,提高工作效率,把管理工作者从具体的事务中解放出来,既有利于业务交流,又实现了管理上的革命。对促进事业资产、资源共享共用、盘活资产存量、提高财政资金使用效益均有十分重要的促进作用。

    五、事业资产监督管理责任制

    《办法》在第四十九条规定:财政部门、主管部门和事业单位应当建立健全科学合理的事业单位国有资产监督管理责任制,将资产监督、管理的责任落实到具体部门、单位和个人。财政部门代表国家管理政府公共财产,从完善、加强事业资产管理体制的角度等方面提出加强事业监督管理的原则和宏观管理要求,明确资产监督、管理的方向并制定有关制度。主管部门结合行业事业资产的属性和特点,提出本行业事业资产监督管理的要求。事业单位和具体资产管理人员,结合单位实际和业务工作需要,制定内部事业资产管理、监督的责任机制和运行机制等,使事业资产的监督管理形成“财政部门--主管部门--事业单位--资产管理工作者”这一监督管理机制。

    需要明确的是,财政部门、主管部门作为事业资产综合管理和监督管理职责的承担者,从形式上看是根据事业单位的报告来分析和发现问题,但从维护国有资产、财产安全的角度、从提高公共服务和资金使用效益的角度、从资源整合和共享共用的角度、从绩效的角度等等看,都必须要求保证事业资产的安全和完整,否则一切将无从谈起。《办法》在第四十九条提出了原则要求,即财政部门、主管部门和事业单位应当建立健全科学合理的事业单位国有资产监督管理责任制,将资产监督、管理的责任落实到具体部门、单位和个人。

    六、事业资产管理将出台的文件及行业办法

    (一)今后事业单位国有资产管理将出台的文件。财政部将按照工作安排,针对资产管理各环节将分别制订详细的配套制度,陆续出台事业单位国有资产配置办法、使用办法、处置办法、评估办法、清查办法、收益办法、产权纠纷调处办法、产权登记办法、信息报告制度等一系列文件。

    在财政部有关办法出台前,地方、部门可根据单位和各地情况出台暂行办法。待财政部有关办法出台后,地方和部门要遵照执行。近期,财政部将会同中央有关部门将尽快制定出台中央级事业单位国有资产管理暂行办法。

    (二)分别制定的行业办法。对境外事业单位、中国人民解放军、武装警察部队及一些特定的事业单位、以及行业特点突出的事业单位,财政部将根据《办法》第五十八条规定:“境外事业单位国有资产管理办法由财政部另行制定。中国人民解放军、武装警察部队以及经国家批准的特定事业单位的国有资产管理办法,由解放军总后勤部、武装警察部队和有关主管部门会同财政部另行制定。”进行分别制订。

    七、“规定限额”的确定

    我国区域经济发展水平差距大,各地财力也不尽相同。从中央和地方来看,事业发展中资产的保障力度因各种情况也有区别,中央和地方以及不同地方之间资产的规模、结构、管理要求、管理重点等都有所差异。从实际工作的角度出发,应该是财政部制定原则性的要求,具体应由地方财政部门根据地方实际来具体确定标准。为此,《办法》中对有限制性标准规定的审批权限,均用“规定限额”予以表述,并明确由省级以上财政部门另行确定。《办法》第十五条、第十六条、第二十六条等条款中均体现了这一思想。

    中央级事业资产管理的有关具体限额,财政部将在会同有关部门制定中央级实施办法时,根据经济发展、物价上涨、资产规模增长等具体因素。

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